Kewenangan PTUN Pasca Upaya Administrasi

A.       PENDAHULUAN

Ketentuan Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar  tahun 1945 mengatur bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum. Dalam hal ini konsep negara dapat dibedakan menjadi dua bagian yaitu negara hukum dan negara kekuasaan.

Negara hukum bersandar pada keyakinan bahwa penyelenggaraan negara harus dijalankan atas dasar hukum dan tidak dilandaskan pada  kekuasaan .  Dengan demikian dalam setiap aktivitas penyelenggaraan negara harus diperlengkapi dengan suatu peraturan dasar sebagai  peraturan pokok yang  fungsinya sebagai payung hukum  (Act Umbrella). Peraturan dasar tersebut menjadi landasan dalam penyusunan Peraturan  Perundang-undangan selanjutnya.

Peraturan dasar tentang administrasi pemerintahan di Indonesia, pada awalnya diatur dalam berbagai macam Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan berbagai materi  urusan pemerintahan. Sebagai contoh ketentuan administrasi pemerintahan tentang tata cara pendaftaran tanah diatur dalam Undang-Undang nomor  5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria dan dilanjutkan dengan terbitnya aturan pelaksana undang-undang yaitu  Peraturan Pemerintah nomor 24 tahun 1997 tentang pendaftaran tanah.

Diundangkannya  Undang-Undang nomor 30 tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (selanjutnya disebut dengan UU AP) merupakan perkembangan hukum yang terbaru dalam bidang hukum administrasi pemerintahan. Hal ini didasarkan  pada pertimbangan bahwa dalam tingkatan Undang-Undang, UU AP merupakan  satu-satunya undang-undang yang mengatur khusus tentang administrasi  pemerintahan.

Dengan demikian UU AP merupakan undang-undang payung (Act Umbrella) yang akan melindungi penyelenggara pemerintahan dalam menjalankan fungsi  administrasi Pemerintahan. Dengan adanya Undang-Undang Payung tersebut,  maka peraturan yang berkaitan dengan pelaksanaan administrasi pemerintahan harus diselaraskan dengan UU AP.

Secara garis besar UU AP mengatur tentang hukum materil  bagi penyelenggaraan administrasi pemerintahan. Beberapa ketentuan yang dimaksud diantaranya mengatur tentang sumber kewenangan, kewajiban penyelenggara administrasi pemerintahan, prosedur dalam menjalankan administrasi pemerintahan serta  ketentuan tentang penyelesaian atas permasalahan yang timbul dalam pelaksanaan  tindakan dan/ atau  penerbitan keputusan adminsitrasi pemerintahan.

Salah satu hukum materil yang diatur dalam Pasal 1 angka 16 UU AP adalah upaya administrasi.  Dalam ketentuan Pasal 75 ayat 2 UU AP diatur bahwa upaya administrasi terdiri dari keberatan dan banding administrasi. Apabila warga masyarakat tidak menerima penyelesaian upaya administrasi maka ketentuan Pasal 76 ayat 3 UU AP memberikan hak kepada warga masyarakat untuk  mengajukan gugatan ke Pengadilan.

Konsep kewenangan Pengadilan secara atributif khususnya dalam lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara telah diatur dalam Undang-Undang nomor 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Ketentuan Pasal 51 ayat 3  UU PTUN  mengatur bahwa yang berwenang untuk bertindak sebagai Pengadilan Tingkat Pertama terhadap sengketa administrasi negara pasca upaya banding administrasi adalah Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara.

Dari uraian tersebut diatas maka terdapat  2 (dua) ketentuan hukum yang mengatur tentang kewenangan Pengadilan yang berbeda  dalam penyelesaian sengketa administrasi pasca upaya administrasi.

Hal tersebut menarik perhatian Peneliti untuk melakukan penelitian lebih lanjut dengan judul Penelitian, “Tinjauan Yuridis Tentang Suatu Konflik Norma Terhadap Kewenangan Pengadilan (Studi  Tentang Upaya Administrasi Antara  UU  No.  5  tahun  1986  Tentang   Peradilan  Tata  Usaha  Negara  dengan  UU  No. 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan ).

Berdasarkan latar belakang yang telah diuraikan diatas, maka  rumusan masalah dalam penelitian ini   adalah bagaimanakah Konsep kewenangan Pengadilan dalam sengketa administrasi negara Pasca Upaya Administrasi dan bagaimanakah pola ideal dalam penyelesaian sengketa administrasi negara  di Pengadilan Pasca Upaya Administrasi?

Menurut Soehino (2008:146),  sifat daripada negara dapat diketahui dari hakekat negara itu sendiri. Yaitu negara sebagai wadah daripada suatu bangsa yang diciptakan negara itu sendiri. Membicarakan mengenai masalah hakikat dari negara tidak dapat dipisahkan dari pembicaraan mengenai tujuan negara. Bahkan penggambaran mengenai hakikat negara biasanya disesuaikan dengan tujuan negara yaitu mewujudkan suatu organisasi negara yang dapat melindungi rakyatnya melalui dasar hukum yang adil.

Sejak jaman klasik sudah ada wujudnya yang bermula dari apa yang dinamakan hukum itu bersifat abstrak, karena hukum itu tidak bisa dilihat secara empiris, dengan demikian hanya bersifat renungan diantara adalah pencetusnya adalah Plato (429-347) SM yang mengajarkan tentang dasar idealisme atau pencipta ajaran serba cita (idenleer) yang dituliskan dalam buku politea (negara) dan Nomoi (undang-undang).

Cita Negara hukum itu untuk pertama kalinya di kemukakan oleh Plato dan kemudian pemikiran tersebut dipertegas oleh Aristoteles. Menurut Aristoteles dalam Jessica (Jessica, BAB II, Pembagian Kekuasaan di Indonesia (http://repository .usu.ac.id/jsessionid, diakses tanggal 18 April 2017), yang memerintah dalam suatu Negara bukanlah manusia, melainkan pikiran yang adil dan kesusilaanlah yang menentukan baik atau buruknya suatu hukum.

Selanjutnya Aristoteles dalam  Jessica(http://repository .usu.ac.id/jsessionid, diakses tanggal 18 April 2017), menyatakan: “Constitutional  rule  in a state is closely connected,also with the requestion whether is better to be rulled by the best men or the best law,since a goverrment in accordinace with law,accordingly the supremacy of law is accepted by Aristoteles as mark of good state and not merely as an unfortunate neceesity”. Pernyataan tersebut diartikan bahwa aturan konstutitusional dalam suatu Negara berkaitan secara erat, juga dengan mempertanyakan kembali apakah lebih baik diatur oleh manusia yang terbaik sekalipun atau hukum yang terbaik, selama pemerintahan  menurut hukum.

Oleh sebab itu supremasi hukum diterima Aristoteles sebagai pertanda Negara yang baik bukan semata-mata sebagai keperluan yang tidak layak. Menurut  Aristoteles terdapat  3 ( tiga) unsur dari pemerintahan yang berkonstitusi, yaitu:

1.      Pemerintah dilaksanakan untuk kepentingan umum.

2.      Pemerintahan dilaksanakan menurut hukum yang berdasarkan ketentuan-ketentuan umum, bukan hukum yang dibuat secara sewenang-wenang yang mengesampingkan konvensi dan konstitusi.

3.      Pemerintahan berkonstitusi yang dilaksanakan atas kehendak rakyat.

Dalam perkembangannya,  kosep negara hukum dikenal dalam beberapa konsep diantaranya adalah sebagai berikut :

1.        Konsep Rule of law

Konsep rule of law muncul pertama kali di Inggris dan kemudian berkembang di negara Anglo Saxon yang menganut hukum common law.  Konsep rule of law mempunya sifat yang evolusioner. Hal ini didasarkan pada lahirnya Piagam Magna Charta yang digagas oleh kaum bangsawan untuk melawan kesewang-wenangan Raja John.

Disamping bersifat evolusioner konsep rule of law yang  bertumpu pada sistem common law juga mempunyai karakteristik judicial. Hal ini penting karena pada masa tersebut  Raja mempunyai kekuasaan untuk memutus perkara. Selain sebgai penguasa raja juga bertindak sebagai Hakim yang memegang Badan Peradilan yang bertugas memutus perkara. Peradilan yang dilakukan raja ini kemudian berkembang menjadi Peradilan Negara sehingga hakim-hakim peradilan mempunyai delegasi dari raja tetapi bukan melaksanakan kehendak raja, melaikan bertindak atas nama hukum dan menjalankan hukum yang berlaku. Intinya Hakim harus memutus perkara berdasarkan kebiasaan umum Inggris, sebagaimana sebelumnya yang dilakukan oleh raja.  Menurut Roscoe Pound konsep rule of law berintikan judicial artinya selalu menjungjung tinggi lembaga peradilan (supremacy of law). Baik rakyat maupun pemerintah yang melakukan kesalahan harus diselesaikan melalui lembaga Peradilan.tidak perbedaan perlakukan antara rakyat maupun pemerintah dimata hukum.

The rule of law merupakan konsep yang dikemukakan oleh Albert Venn Dicey dalam Didi Nazmi Yunas (1992 :22-23), pada tahun 1885 yang dituangkan dalam bukunya berjudul Introduction to the study of the law of constitution. Konsep Venn Dicey intinya bahwa the rule of law mengandung tiga unsur penting yaitu :

a.                  Supremacy of law

b.                  Equality before the law

c.                   Contitution based on human right.

Menurut Miriam Budiharjo (2008 : 58) supremasi hukum mengandung arti bahwa tidak ada kekuasaan yang sewenang-wenang (arbitar power), baik rakyat ( yang diperintah ) maupun raja (yang memerintah). Keduanya tunduk kepada hukum (regular law). Prinsip ini menekankan hukum dalam kedudukan sebagai panglima. Hukum dijadikan sebagai alat membenarkan kekuasaan termasuk membatasi kekuasaan itu. Jadi yang berkuasa, berdaulat dan supreme adalah hukum dan bukan kekuasaan.

Sesuai dengan perkembangan jaman, konsep rule of law sudah dipengaruhi oleh konsep hukum civil law. Menurut ECS Wade dan G. Philips dalam Badar Johan  Nasution ( 2011 :  26 )  tiga unsur pokok rule of law adalah :

1)      Konsep rule of law merupakan konsep filosofis yang dalam tradisi barat berkaitan dengan demokrasi dan menentang otokrasi

2)      Konsep rule of law merupakan hukum bahwa pemerintahan harus dilaksanakan sesuai dengan hukum

3)      Konsep rule of law merupakan kerangkan pikir politik yang harus dirinci lebih jauh dalam peraturan –peraturan hukum baik hukum substantif maupun hukum acara.

Kritik terhadap konsep rule of law  karena konsep tersebut telah gagal untuk mencapai tujuan sebagi negara hukum. Hal ini disebabkan karena konsep rule of law hanya mendasarkan pada konsep yang sempit yaitu dikaitkan dengan faktor hukum saja.

Menurut W. Friedman Badar Johan  Nasution ( 2011 :  26 ), istilah rule of law mempunyai 2 (dua) arti yaitu rule of law dalam arti formil dan rule of law dalam arti materil. Dalam arti formil rule of law merupakan kekuasaan publik yang terorganisir. Ini berarti bahwa setiap norma dan kaidah yang didasarkan pada hirarchi kekuasaan. Dengan demikian rule of law menjadi alat yang efektif untuk menjalankan pemerintahan yang absolut sebab berlakunya norma hukum hanya dilihat dari kewenangan pembuatannya tanpa mempertimbangkan bagaimana isi dari norma tersebut apakah bertentangan atau tidak dengan keadilan masyarakat. Hak asasi dan lain sebagainya.

Dalam arti materil, rule of law mencakup ukuran –ukuran tentang hukum yang baik dan yang buruk yang meliputi aspek-aspek sebagai berikut :

1)      Ketaatan dari segenap warga masyarakat terhadap kaidah-kaidah hukum yang dibuat serta diterapkan oleh badan-badan legislatif, eksekutif dan yudikatif.

2)      Kaidah- kaidah hukum harus selaras dengan hak-hak asasi manusia

3)      Negara hukum mempunyai kewajiban untuk menciptakan kondisi-kondisi sosial yang memungkinkan terwujudnya aspirasi-aspirasi manusia dan pernnghargaan yang wajar terhadap martabat manusia.

4)      Terdapatnya tata cara yang jelas dalam proses mendapatkan keadilan terhadap perbuatan yang sewenaang-wenang.

5)      Adanya badan yudikatif yang medeka dan bebas yang akan dapat memeriksa serta memperbaiki setiap tindakan yang sewenang-wenang dari badan-badan eksekutif dan legislatif.

2.       Konsep Rechtstaat

Konsep negara hukum pada awal perkembangannya membahas  perbandingan 2 (dua) konsep yaitu negara hukum dalam pengertian sebagai kosep Rechtstaat dan negara hukum dalam pengertian sebagai kosep rule of law. Konsep rechstaat dikembangkan dalam  sistem hukum Eropa Kontinental  (Civil Law) sedangkan konsep rule of law berkembang dalam  sistem hukum anglo saxon ( common law) . Melalui pendekatan sisi sistem pemerintahan,  maka  perbedaan antara  sistem hukum eropa kontinental (rechstaat)  dan sistem anglo saxon (Common Law) lebih menekankan pada pembagian kekuasaan dengan memberikan kewenangan peradilan. Sedangkan pada sistem commom law menekankan pada pembentukan perundang-undangan untuk membatasi absolutisme kewenangan raja.

Menurut Azhary (1995 :31) dalam kepustakaan Indonesia,  konsep rule of law dan konsep rechtstaat memiliki pengertian yang sama. Misalnya keduanya diartikan sama yaitu negara hukum. Pernyataan ini dikuatkan pakar-pakar hukum di indonesia diantaranya Notoharjo dan Sumrah, adapun pernyataan mereka adalah, “ dengan timbulnya gagasan pokok yang dirumuskan dalam konstitusi-konstitusi dari abad IX itu maka timbul juga istilah negara hukum ( rechtstaat).

Dalam konsep rechtstaat, negara merupakan subjek hukum sehingga memiliki konsekuensi hukum dapat dituntut di Pengadilan sedangkan dalam konsep rule of law tidak menempatkan negara sebagai subyek hukum sehingga negara tidak pernah berbuat salah dan tidak diminta pertanggung-jawabannya di hadapan Pengadilan.  Dengan demikian dalam sistem hukum negara Anglo Saxon tidak mengenal Pengadilan Khusus bagi Pejabat Negara yang melanggar hukum sedangkan dalam negara menganut sistim negara hukum rechtstaat memiliki Pengadilan yang dapat meminta pertanggung-jawaban Pejabat Negara berupa Pengadilan administrasi.

 Menurut Zairin Harahap ( 2005 : 1 ) persamaan konsep rechstaat dengan rule of law adalah diakuinya kedaulatan hukum atau supremasi hukum untuk melindungi individu terhadap pemerintah yang sewenang-wenang atau perlindungan atas hak-hak dasar manusia. Negara hukum menghendaki segala tindakan atau perbuatan penguasa mempunyai dasar hukum yang jelas atau ada legalitasnya baik berdasarkan hukum tertulis maupun berdasarkan hukum tidak tertulis. Konsep negara hukum sangat terkait dengan sistem hukum yang dianut oleh negara yang bersangkutan.

Menurut F.J. Stahl Konsep tentang negara hukum ditandai oleh empat unsur pokok yaitu :

1)      Pengakuan dan perlindungan terhadap hak asasi manusia;

2)      Pembagian kekuasaan.

3)      Pemerintah diselenggarakan berdasarkan undang-undang (wetmatig bestuur); dan

4)      Adanya peradilan administrasi negara yang bertugas menangani kasus perbuatan melanggar hukum oleh pemerintah (onrechtmatigeoverheidsdaad).

Menurut  Julius Stahl dalam konsep negara hukum formil, lebih menekankan pada suatu pemerintahan yang berdasarkan undang-undang. Gagasan ini kemudian berubah menjadi negara hukum materiil atau negara berdasarkan hukum (rechtmatig bestuur) dikarenakan pemerintah berdasarkan undang-undang dianggap lamban dan tidak efektif.. Konsep ini membedakan konsep negara hukum formil dan konsep negara hukum materil. Hal mana dalam negara hukum formil negara diistilahkan sebagai penjaga malam sedangkan dalam konsep negara hukum materil, negara berperan aktif untuk mensejahterakan rakyatnya.

3.        Konsep  Negara Hukum Pancasila

Konsep negara hukum Pancasila merupakan konsep hukum yang dikembangkan di negara Indonesia. Istilah negara hukum disebutkan dalam butir pertama Penjelasan UUD 1945 yang menyebutkan “negara berdasar atas hukum (rechsstaat) bukan berdasar atas kekuasaan belaka (machtstaat). Istilah negara berdasar atas hukum oleh sebagian besar ahli dipersamakan dengan konsep negara hukum. Meski demikian tidak seluruh ahli berpendapat demikian.

Dalam Irfan Fahcruddin ( 2004 :25 ), pada fase Amandemen  ketiga  Pasal 1 (3) UUD 1945 disebutkan bahwa Indonesia   adalah  negara  hukum.   Dalam amandemen ketiga tersebut, istilah Rechstaat telah di hapuskan. Dengan penghapusan tersebut maka perbedaan pendapat tentang apakah Konsep Negara hukum Indonesia adalah Rechstaat atau Rule of law maka atas pertanyaan tersebut, jawabannya adalah Negara Indonesia adalah negara Hukum. Secara teoritis Pengertian dari “Negara Hukum” menurut Mochtar Kusumatmadja sebagaimana dikutip oleh Irfan Fachruddin merumuskan negara hukum adalah kekuasaan tumbuh pada hukum dan semua orang tunduk pada hukum.

Banyaknya peraturan perundang-undangan yang mungkin berkaitan dengan suatu permasalahan hukum dapat menimbulkan terjadinya benturan norma yang disebut dengan konflik  norma. Sudikno Mertokusumo ( 2002 : 85-87) menjabarkan bahwa dalam menghadapi konflik antar norma (antinomi hukum), maka berlakulah asas preferensi yaitu :

1.      Lexsuperiori derogate legi inferiori, yaitu peraturan perundang- undangan yang lebih tinggi akan melumpuhkan peraturan perundang- undangan yang lebih rendah;

2.      Lex specialist derogate legi generali, yaitu peraturan yang khusus akan melumpuhkan peraturan yang umum sifatnya atau peraturan yang khususlah yang harus didahulukan;

3.      Lex posteriori derogate legi priori, yaitu peraturan yang baru mengalahkan atau melumpuhkan peraturan yang lama.

Dalam menjalankan kekuasaan judicialnya, Hakim pada  Pengadilan dilarang menolak perkara dengan alasan bahwa hukum tidak ada atau kurang jelas. Hal ini disebutkan secara tegas dalam ketentuan Pasal 10 Undang-Undang nomor 48 tahun 2009. Norma  tersebut merupakan ketentuan yang diserap dari asas hukum  “Curia Novit” yang artinya hakim dianggap tahu undang-undang. Asas yang telah dinormakan tersebut memberikan ruang bagi  Hakim sebagai Pejabat Pengadilan untuk melakukan  Kontruksi hukum dan penafsiran hukum.

Metode penafsiran atau metode interpretasi menurut Sudikno Mertokusumo ( 2002 : 85-87) antara lain diantaranya adalah Interpretasi Sistematis atau Logis yaitu Suatu peraturan hukum atau undang-undang merupakan bagian dari keseluruhan sistem hukum, arti pentingnya suatu peraturan hukum terletak didalam sistem hukum.

Sistem Peradilan Admnistrasi tidak dapat disempitkan pada ketentuan UU Peratun namun sistem peradilan administrasi pemerintahan ditentukan oleh sistem hukum yaitu sistem hukum penyelenggaraan admnistrasi pemerintahan yang meliputi komponen pembentukan peraturan perundang-undangan, komponen peraturan perundang-undangan, komponen pelaksana peraturan perundang-undangan, komponen masyarakay hukum dan komponen pengawasan pelaksanaan peraturan perundang-undangan.

Selanjutnya dalam ketentuan Pasal 51 ayat 3 Undang-Undang nomor 5 tahun 1986  tentang Peradian Tata Usaha Negara  mengatur bahwa  Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara bertugas dan berwenang memeriksa,  memutus, dan menyelesaikan di tingkat pertama sengketa Tata Usaha Negara   sebagaimana dimaksud dalam Pasal 48 UU nomor 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata usaha Negara.

Ketentuan  Pasal 1 angka 16 Undang-Undang Nomor 30 tahun 2014 tentang administrasi Pemerintahan menyebutkan bahwa upaya administrasi adalah proses penyelesaian sengketa yang dilakukan dalam lingkungan administrasi pemerintahan sebagai akibat dikeluarkannya keputusan dan/atau tindakan yang merugikan.

Adanya 2 (dua) pengadilan yang berbeda dalam menyelesaikan sengketa administrasi negara pasca upaya administrasi menimbulkan konflik norma

Dalam permasalahan adanya  konflik norma maka salah satu cara untuk menyelesaikannya adalah dengan pendekatan sistem (system approach) khususnya melalui pendekatan sistem hukum.

B.  Metode Penelitian

Bertitik tolak pada latar belakang permasalahan dan tujuan penelitian, untuk memperoleh jawaban atas permasalahan digunakan metode pendekatan Normatif. Dengan demikian penelitian  berfokus pada analisis terhadap bahan hukum berupa peraturan perundang-undangan  khususnya dalam taraf sinkronisasi dan harmonisasi peraturan perundang-undangan.      

Penelitian ini bersifat eksplanatoris, yaitu diawali secara deskritif menggambarkan perundang-undangan yang berlaku dan dikaitkan dengan teori-teori hukum dalam praktek pelaksanaannya yang menyangkut permasalahan yang diteliti. Peraturan perundang-undangan yang dimaksud antara lain Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 9 Tahun 2004 jo. Undang-Undang No. 51 Tahun 2009 serta Undang-Undang Nomor 30 tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Dalam menganalisanya berpedoman pada hukum normatif, peraturan perundang-undangan dan pendapat-pendapat para pakar hukum, Penafsiran Hukum serta konstruksi hukum.

C. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

Konsep negara Republik Indonesia adalah konsep negara hukum yaitu suatu negara berdasarkan hukum. Dalam konsep negara hukum, sistem penyelenggaraan negara harus berdasarkan hukum,  sehingga penyelenggaraan negara harus mengalir (bekerja) berdasarkan sistem hukum atau dapat juga disebut dengan sistem hukum penyelenggaraan negara. Dengan demikian dalam membahas tentang kewenangan Pengadilan dalam lingkungan Peradilan Administrasi tidak dapat dipisahkan dengan komponen sistem hukum yang lainnya, khususnya sistem penyelenggaraan administrasi pemerintahan.

UU AP merupakan payung hukum dalam penyelenggaraan administrasi pemerintahan sedangkan UU Peratun merupakan payung hukum dalam penyelenggaraan peradilan administrasi negara. Kedua undang-undang tersebut merupakan bagian dari sistem penyelenggaraan negara.  Dengan demikian dikaitkan dengan sistem penyelenggaraan negara maka sistem penyelenggaraan  administrasi pemerintahan merupakan  bagian dari komponen pelaksana peraturan perundang-undangan dan sistem peradilan tata usaha negara merupakan bagian dari komponen pengawasan eksternal pelaksanaan peraturan perundang-undangan.

Kewenangan yang diberikan kepada badan atau pejabat administrasi pemerintahan merupakan penerapan asas persamaan dan keseimbangan. Hal mana untuk menjamin ketertiban dan kepastian hukum  dalam penyelenggaraan administrasi pemerintahan. Ketentuan tentang kewenangan pejabat pemerintahan merupakan kewenangan atributif yang diberikan Undang-Undang kepada pejabat pemerintahan yang dibangun berdasarkan asas persamaan dan keseimbangan.  Ketentuan tersebut merupakan norma yang mengatur pembaharuan atas ketentuan upaya administrasi dalam UU Peratun.  Warga masyarakat tidak dapat melintas langsung ke sistem peradilan administrasi negara tanpa melalui lembaga upaya administrasi. Dengan demikian apabila warga masyarakat mengajukan gugatan sebelum menyelesaikan upaya administrasi, Pengadilan harus menyatakan tidak  mempunyai kewenangan.

Sudikno Mertokusumo (2002 : 85-87) menjabarkan bahwa dalam menghadapi konflik antar norma maka berlakulah asas preferensi yaitu :

1)      Lexsuperiori derogate legi inferiori, yaitu peraturan perundang- undangan yang lebih tinggi akan melumpuhkan peraturan perundang- undangan yang lebih rendah;

2)      Lex specialist derogate legi generali, yaitu peraturan yang khusus akan melumpuhkan peraturan yang umum sifatnya atau peraturan yang khususlah yang harus didahulukan;

3)      Lex posteriori derogate legi priori, yaitu peraturan yang baru mengalahkan atau melumpuhkan peraturan yang lama.

Dengan demikian berdasarkan asas Lex posteriori derogate legi priori, yaitu peraturan yang baru mengalahkan atau melumpuhkan peraturan yang lama,  menurut Penulis Pengadilan yang berwenang untuk memeriksa sengketa administrasi pasca upaya administrasi menjadi kewenangan PTUN karena Undang-Undang nomor 30 tahun 2014 tentang administrasi Pemerintahan merupakan peraturan yang lebih baru diterbitkan dibandingkan dengan UU nomor 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.

Berbicara tentang negara hukum artinya berbicara tentang penyelenggaraan negara berdasarkan hukum dan artinya berbicara tentang sistem hukum.  Hal mana menurut  Tatang  Amirin  yang  dikutip  oleh  Yos  Yohan Utama ( 2006 : 95 ), dengan menggabungkan beberapa makna dari sistem, dapat ditarik pokok-pokok benang merah dari pengertian sistem yaitu sistem itu mempunyai tujuan, sistem itu mempunyai batas-batas sistem, sistem itu pada umumnya bersifat terbuka, walau dalam beberapa hal dapat bersifat  tertutup, sistem terdiri dari beberapa bagian atau subsistem, sistem itu mempunyai sifat wholism, terdapat saling keterhubungan, sistem melakukan melakukan kegiatan transformasi, terdapat mekanisme kontrol, mempunyai kemampuan mengatur dan menyesuaikan diri.

Dari pengertian dan ruang lingkup sistem tersebut dihubungkan dengan konsep negara hukum yang berlandaskan hukum maka ada beberapa komponen dalam hukum yang mempunyai tujuan yang sama, memiliki batas-batas kewenangan, saling terkait yaitu komponen pembentukan peraturan perundang undangan, komponen peraturan perundang-undangan, komponen pelaksana peraturan perundang-undangan, komponen masyarakat hukum dan komponen Pengawasan Pelaksanaan Peraturan Perundang-undangan. Dengan demikian komponen sistem hukum khususnya dalam sistem negara hukum Pancasila adalah yaitu pembentukan peraturan perundang undangan, peraturan perundang-undangan, pelaksana peraturan perundang-undangan, masyarakat hukum dan Pengawasan Pelaksanaan Peraturan Perundang-undangan.

Sebagai suatu sistem maka setiap komponen dalam sistem hukum dapat melakukan transformasi dan penyesuaian sesuai dengan tujuan yang ingin dicapai oleh sistem. Dengan demikian dalam dalam sistem hukum masing-masing komponen sistem hukum dapat menjalankan fungsinya masing-masing tanpa dapat dihambat komponen sistem yang lain sesuai dengan batas-batas sistem.

Dalam konflik norma tentang kewenangan antara  PTUN dan PTTUN dalam sengketa administrasi pemerintahan pasca upaya admnistrasi dihadapkan pada permasalahan hukum acara. Disatu sisi hukum acara peradilan administrasi negara diatur dalam UU Peratun namun disisi lain hukum acara dalam UU Peratun tidak sesuai lagi dengan paradigma baru sistem penyelenggaraan administrasi pemerintahan yang menuntut waktu yang cepat dalam penyelesaian suatu masalah. Menurut Penulis dalam permasalahan ini ditemukan adanya kekosongan hukum yaitu hukum acara dalam menegakkan kewenangan PTUN dalam menyelesaikan sengketa pasca upaya administrasi.

Dalam menjalankan kekuasaan judicialnya, Hakim pada  Pengadilan dilarang menolak perkara dengan alasan bahwa hukum tidak ada atau kurang jelas. Hal ini disebutkan secara tegas dalam ketentuan Pasal 10 Undang-Undang nomor 48 tahun 2009. Norma  tersebut merupakan ketentuan yang diserap dari asas hukum  “Curia Novit” yang artinya hakim dianggap tahu undang-undang. Asas yang telah dinormakan tersebut memberikan ruang bagi  Hakim sebagai Pejabat Pengadilan untuk melakukan  Kontruksi hukum dan penafsiran hukum.

Menurut Achmad Ali ( 1993 : 167 ),  ada 2 (dua) teori penemuan hukum  yang dapat dilakukan dalam praktek peradilan yaitu metode kontruksi hukum dan metode interpretasi hukum.  Menurut Rudolph von Jhering, ada 3 (tiga) syarat utama untuk melakukan konstruksi hukum, yaitu :

a)      Konstruksi hukum harus mampu meliputi semua bidang hukum positif yang bersangkutan.

b)      Dalam pembuatan konstruksi tidak boleh ada pertentangan logis di dalamnya atau tidak boleh membantah dirinya sendiri.

Selanjutnya Achmad Ali berpendapat  ( 1993 : 192 ) Konstruksi itu mencerminkan faktor keindahan (estetika), yaitu konstruksi itu bukan merupakan sesuatu yang dibuat-buat dan konstruksi harus mampu memberi gambaran yang jelas tentang sesuatu hal, sehingga dimungkinkan penggabungan berbagai peraturan, pembuatan pengertian-pengertian baru, dan lain-lain.

Untuk memberikan kepastian hukum  maka dalam hal terjadinya kekosongan hukum, Pengadilan harus menemukan hukumnya. dalam hal ini Majelis Hakim dalam Perkara konkrit harus menetapkan agenda persidangan sebagai acara persidangan yang harus di patuhi oleh Para pihak yang bersengketa. Dengan demikian untuk menjamin kepastian hukum tegaknya hak setiap individu masyarakat untuk mendapatkan kepastian hukum atas pelayanan yang cepat dan terukur maka setiap permasalahan hukum dapat diselesaikan melalui sistem hukum.

D.       KESIMPULAN DAN SARAN

Berdasarkan hasil penelitian dan pembahasan, dapat ditarik beberapa kesimpulan  yaitu pasca terbitnya Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, Konsep kewenangan Pengadilan  harus disesuaikan dengan paradigma sistem Penyelenggaraan administrasi pemerintahan. Dengan demikian yang berwenang untuk memeriksa sengketa administrasi negara pasca upaya administrasi adalah Pengadilan Tata Usaha Negara. dan pola ideal penyelesaian sengketa administrasi negara Pasca upaya administrasi adalah Pengadilan harus menyesuaikan hukum acara sesuai dengan paradigma penyelenggaraan admnistrasi pemerintahan. Dalam mengisi kekosongan hukum acara, Pengadilan atau Majelis Hakim yang memeriksa sengketa konkrit menetapkan agenda persidangan yang harus di patuhi oleh Para pihak yang bersengketa.

Dalam perkara konkrit, Pengadilan melalui Hakim yang berwenang dalam memeriksa suatu perkara tidak dapat menolak perkara dengan alasan tidak adanya atau tidak jelasnya peraturan perundang-undangan. Pengadilan melalui Majelis Hakim yang ditunjuk wajib memeriksa suatu sengketa yang dihadapkan padanya  Hakim dalam menjalankan kewenangannya mempunyai kebebasan untuk berpendapat termasuk didalamnya menetapkan agenda persidangan yang harus dipatuhi oleh pihak – pihak yang bersengketa apabila terjadi kekosongan hukum.

Kewenangan Pengadilan untuk menetapkan agenda persidangan terbatas pada sengketa yang dihadapi. dengan demikian diperlukan pembentukan peraturan perundang-undangan tentang hukum acara peradilan tata usaha negara yang sinkron dengan paradigma penyelenggaraan administrasi pemerintahan.

Apabila peraturan perundang-undangan yang dimaksud  belum disinkronkan maka Mahkamah Agung sebagai Lembaga Negara yang mewadahi Hakim-Hakim dalam lingkungan Mahkamah Agung RI perlu menerbitkan Peraturan Mahkamah Agung untuk mengisi kekosongan hukum.

 DAFTAR PUSTAKA

A.  BUKU- BUKU

Azhari, 1995, Negara Hukum Indonesia, Analisis Yuridis Normatif Terhadap Unsur-Unsurnya, UI Pres: Jakarta.

Bahder Johan Nasution, 2011, Negara Hukum dan Hak Asasi Manusia, Mandar Maju: Bandung.

Didi Nazmi Yunus, 1992, Konsepsi Negara Hukum,  Angkasa Raya: Padang.

Philipus M Hadjon,1987, Perlindungan hukum bagi Rakyat di Indonesia, PT Bina Ilmu: Surabaya.

Sudikno Mertokusumo, 2009, Penemuan Hukum sebuah Pengantar, cetakan keenam, Liberty: Jogyakarta.

Soehino, 2008,  Ilmu Negara, edisi Ketiga, Cetakan kedelapan, Liberty: Yogyakarta.

Zairin Harahap, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, Rajawali Pres, 2010

Yos Johan Utama, Peradilan Tata Usaha Negara sebagai Salah Satu Akses Warga Negara Untuk Mendapatkan Keadilan  dalam Perkara Administrasi Negara ( suatu studi kritis terhadap penggunaan asas-asas Hukum Adminstrasi Negara dalam Peradilan administrasi).

SUMBER INTERNET

Jessica(http://repository .usu.ac.id/jsessionid, diakses tanggal 18 April 2017

PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Undang-Undang nomor 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan

Undang-Undang nomor 30 tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan

Undang-Undang nomor 5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara

Undang-Undang Nomor 48 tahun 2009 tentang kekuasaan Kehakiman

Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah